Proyecto de Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos

Informe sobre el Capítulo II - Educación

Equipo de Educación - Fundación Argentina Porvenir

Febrero 2024

A fines de diciembre de 2023, el Poder Ejecutivo Nacional envió al Congreso el proyecto denominado “Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos”. Tras su aprobación en lo general a principios de febrero de 2024 y durante su tratamiento en lo particular, el proyecto volvió a comisión, por lo cual debía ser tratado nuevamente desde cero. Inmediatamente después, el PEN decidió retirar el proyecto.

Si bien el debate parlamentario sobre la ley ómnibus no continuará, varias razones la vuelven una valiosa oportunidad para analizar sus principales aspectos educativos. En primer lugar, nada impide que el oficialismo u otro partido político vuelva a presentar un proyecto que aborde esas u otras cuestiones. Más aún, varios proyectos de ley que antecedieron a la ley ómnibus tratan directa o indirectamente algunos de esos temas como, por ejemplo: la educación como servicio esencial, la formación docente, la carrera docente, o la formación de los adolescentes para el trabajo. Asimismo, la Secretaría de Educación de la Nación podría poner en su agenda varios de esos temas para ser trabajados con las jurisdicciones. Por último, el debate en materia educativa trascendió el recinto parlamentario y sería importante retomar y desestimar algunas opiniones y argumentos planteados no sólo por diputados sino también por especialistas, periodistas y otros actores de la sociedad civil.

Sobre el proyecto de ley en general

Uno de los principales inconvenientes que tuvo el proyecto de ley ómnibus presentado por el oficialismo fue concebir que los problemas de diversa índole del país son el producto de haber abandonado el modelo político y económico de libre mercado. Esta mirada es reduccionista: las sociedades contemporáneas manifiestan problemas complejos y requieren de soluciones complejas. En la actualidad, ningún organismo internacional ni las investigaciones comparadas en educación avalan ese tipo de recomendaciones surgidas en los ’60 y ’70, que suponían aplicar esas consideraciones del ámbito económico al educativo. Por el contrario, hoy se sabe que los países que han logrado mejoras sostenidas en todo el sistema educativo lo han hecho gracias a desarrollar mayores capacidades profesionales en los ministerios de educación y en los docentes, no como resultado de la competencia entre escuelas y de las elecciones particulares de las familias. 

Sobre el contenido del proyecto en materia educativa, cabría decir que, si de una emergencia se trata, las cuestiones que se plantearon no parecieran ser las más acuciantes. El proyecto careció de una mirada integral de los problemas educativos que permita priorizar lo importante y urgente. Argentina tiene problemas básicos de aprendizaje en una amplia proporción de sus estudiantes que requieren de políticas educativas planeadas de manera sistémica y no de “enmiendas” a las leyes vigentes que responderían a supuestas debilidades sin fundamento evidente.

Por último, cabe señalar que tratándose de un gobierno que pregona adoptar un enfoque de capital humano y valora el lugar de la educación en el marco de este enfoque, debería reconocer la importancia de, por ejemplo, la inversión en educación. Consecuentemente, una propuesta de "bases y principios" para una reforma educativa en ese sentido podría haber incluido un capítulo particular con nuevas metas de financiamiento educativo y resultados esperados, dada la desactualización de la Ley de Financiamiento Educativo N° 26.075. En este marco, también se podría haber llevado a discusión la definición respecto de qué hacer con el Fondo Nacional de Incentivo Docente y el Fondo de Compensación Salarial Docente, que hoy han sido discontinuados sin un debate serio sobre el financiamiento educativo, las responsabilidades de gobiernos nacional y jurisdiccionales y las metas a corto, mediano y largo plazo.

Sobre el proyecto de ley en particular

1. La educación como servicio esencial 

Un aspecto importante es que el proyecto de ley propuso definir a la educación como servicio esencial [1]. Esto significa que, frente a situaciones de crisis o huelga, es necesario asegurar la continuidad de una prestación mínima del servicio, lo que implica que no todo el personal puede participar en la interrupción de la actividad. Al respecto se advierten varios inconvenientes. Por un lado, la manera en que se incluye a la educación dentro ese tipo de servicios contradice el procedimiento que indica la Ley Nº 25.877 que establece que para decidir qué servicios se incorporan como esenciales, a excepción a los allí previstos, debe conformarse una comisión independiente. No estaría previsto que la incorporación de la educación como servicio esencial fuera hecha por decreto.

Asimismo, en vigencia de la Ley N° 25.250 de Reforma Laboral, que regulaba las situaciones de conflicto en las que un servicio esencial se veía interrumpido por una medida legítima de acción directa (una huelga), la cuestión sobre si la educación constituía o no un servicio esencial fue judicializada. En 2002, la justicia falló a favor de entidades gremiales (SADOP y CTERA), invalidando la decisión del entonces Ministerio de Trabajo de calificar a la educación como un servicio de ese tipo [2]. 

Además, no sería sencillo establecer bajo qué condiciones estaría garantizado el mínimo [3] servicio esencial que la ley N° 25.877 prevé en caso de huelga para evitar su interrupción: existen escuelas cuya magnitud (infraestructura, servicios, recursos, docentes, estudiantes) plantea serios desafíos de funcionamiento aún en estado de normalidad. ¿Cómo garantizar la seguridad y el aprendizaje de los estudiantes con un mínimo personal docente trabajando? ¿Sería posible medir el grado de interrupción de la prestación del servicio educativo que recibe cada estudiante? El proyecto también propuso establecer a la educación inicial como servicio esencial cuando no toda la educación inicial es de carácter obligatorio. La propuesta también ignoró las particularidades de la oferta de ese nivel que volverían aún más desafiante la provisión del servicio en situación de huelga.

No desconocemos la incidencia que tiene el ausentismo docente en los procesos educativos y es preciso atender a esta problemática. Sostener el salario real, contar con información precisa, generar incentivos adecuados (como ya han hecho varias provincias), ofrecer apoyo en las escuelas de contextos más complejos, garantizar condiciones de infraestructura y equipamiento acordes, o atender las necesidades de estudiantes con hogares bajo la línea de la pobreza son aspectos a considerar en una política que busque reducir el ausentismo docente.

2. La evaluación docente antes y durante el ejercicio profesional

El proyecto propuso modificar el artículo de la Ley de Educación Nacional que regula la carrera docente incorporando a la evaluación (junto con la formación) como dimensión básica para el ascenso en la carrera docente. En esa línea, en otro artículo, propuso adicionar dos responsabilidades al Instituto Nacional de Formación Docente (INFoD) en relación con la evaluación docente.

“j) Establecer las bases mínimas para la evaluación de los docentes que se incorporen a la docencia mediante un examen que certifique las capacidades y conocimientos adquiridos. La evaluación periódica será una condición y posibilitará la percepción de suplementos salariales a la actividad docente.

k) Desarrollar y participar de la ejecución de las evaluaciones de las capacidades y conocimientos de los docentes cada 5 (CINCO) años, a partir de bases mínimas definidas y acordadas en el marco del Consejo Federal de Educación.” 

Para que una evaluación docente contribuya a mejorar la enseñanza, debe estar centrada en la práctica de enseñar y en el contexto de trabajo del docente. Esto contempla un análisis de sus planificaciones, sus prácticas de enseñanza, evaluación y calificación, entre otras cosas. Consecuentemente, es indispensable pensar la implementación de la evaluación docente en el seno de las instituciones escolares, sea esta planificada y promovida desde un ministerio provincial o nacional y no desde (o no solo) desde un Ministerio de Educación nacional, en diálogo con los gremios docentes. No obstante, esa evaluación se debería parecer menos a un examen de conocimientos y capacidades (como propone el proyecto de ley) y más a una intercambio formativo entre colegas con claros pasos de mejora a implementar en el contexto escolar.

Hoy los docentes son evaluados periódicamente por los directores de escuela y los resultados deberían tener implicancias en las posibilidades de desempeño y ascenso en la carrera. Aunque los instrumentos previstos en el sistema no funcionan como se esperaría, es posible regular mejor los criterios y usos de la evaluación del desempeño de los docentes con los directores y los supervisores. También es posible pensar en estrategias de evaluación entre pares docentes dentro de las instituciones. 

Yendo al texto específico de la propuesta, se introduce el tema de la evaluación docente sin antes normarlo en la ley de manera general, es decir, la evaluación docente no se encuentra definida en la Ley de Educación Nacional (en adelante LEN). Se presentan de manera confusa tipos y herramientas de evaluación en relación con diversos momentos de la trayectoria docente. “Evaluación continua”, “evaluación periódica”, “contenidos mínimos”, “examen”, “capacidades”, “conocimientos”, todos términos que se utilizan sin demasiada coherencia entre ellos. No es claro si se trata de una evaluación al ingreso a la docencia y/o de una evaluación periódica durante el ejercicio docente. Se establece que el INFoD es responsable de fijar las bases mínimas para la evaluación de docentes que se incorporen a la docencia pero, al mismo tiempo, plantea que una “evaluación periódica” es “condición” sin establecer de qué ni qué consecuencia tendría no cumplir con esta condición, por lo que su obligatoriedad tampoco resulta clara.

Evaluar al más de millón de docentes en ejercicio en el país implicaría una inversión y una complejidad técnica significativa (dado que habría que desarrollar evaluaciones por más de 15 tipos de especialidades docentes), sin que los beneficios resulten evidentes en el corto y mediano plazo. Tampoco queda claro qué medidas se deberían adoptar con los docentes que no obtengan buenos resultados en esa evaluación. Incluso, esos resultados obtenidos a partir de una prueba nacional podría generar serios problemas para las jurisdicciones al tener incidencia en la carrera de docentes cuya estructura y funcionamiento es regulada por estatutos provinciales y cuya designación está a cargo de los estados provinciales.

La evaluación docente es un tema sumamente complejo y sensible que no puede resolverse adicionando algunos artículos “por la ventana” en una modificación de la Ley de Educación Nacional. Si lo que efectivamente se espera es mejorar la enseñanza y los procesos de aprendizaje en la escuela, un tema como este merece un planteo de mayor seriedad y profundidad.

3. Quién puede ejercer el rol docente

El proyecto de ley propuso que “egresados de carreras técnicas y de grado de la educación superior (se infiere que sin título docente aunque no se explicita) podrán integrarse como docentes en el nivel secundario y superior del sistema educativo, con la garantía de que desarrollen un “trayecto pedagógico”. 

Si bien la redacción del artículo no fue precisa (porque no contempla que existen egresados de grado superior cuyo título es docente), la propuesta ignora que los Estatutos del Docente provinciales ya prevén la posibilidad de cubrir cierto porcentaje los cargos con personal sin título docente, cuando no haya suficientes docentes titulados.

Por otro lado, la propuesta elimina la garantía de un procedimiento de consulta democrático en relación con la definición de criterios básicos concernientes a la carrera docente prevista en la LEN: “A los efectos de la elaboración de dichos criterios, se instrumentarán los mecanismos de consulta que permitan la participación de los/as representantes de las organizaciones gremiales y entidades profesionales docentes y de otros organismos competentes del Poder Ejecutivo nacional.” 

Asimismo, el requisito de la realización de un “trayecto pedagógico” por parte de quien no tiene título docente es vaga. Ese trayecto puede comprender tanto un ciclo de complementación curricular que otorgue un título de profesor/a como diversos recorridos que no otorguen titulación. Además, “realizar” trayectos de formación pedagógica no necesariamente significa “acreditar” estos trayectos. 

En definitiva, no queda claro si la intención de la propuesta fue equiparar a esos egresados con aquellas personas que sí tienen título docente. Los estatutos docentes jurisdiccionales exigen el título docente como condición para participar en concursos y en ascensos. Si la formación que reciben técnicos o universitarios solo se trata de una “formación pedagógica”, estas personas no podrán concursar cargos titulares ni ascender en la carrera. Si solo se trata de que estos docentes accedan a interinatos y suplencias, esto ya ocurre en el país, con títulos habilitantes y suplentes.

Finalmente, la posibilidad prevista por el proyecto para esos técnicos y licenciados, no circunscribe su desempeño docente a las áreas disciplinares que son incumbencia de su formación de grado. Ello puede dar lugar a reglamentaciones  y propuestas que no necesariamente resguarden los conocimientos que deben tener los agentes que se desempeñarán como docentes frente a estas condiciones.

4. El salario docente 

El proyecto de ley propuso una modificación a la Ley de Financiamiento Educativo  N° 26.075, específicamente sobre los temas de acuerdo entre el gobierno nacional (Ministerio de Educación Nacional y el Consejo Federal de Educación), los gobiernos provinciales y las entidades gremiales en relación con importantes cuestiones como el salario.

La propuesta estipula la definición anual de un piso salarial nacional por parte del Consejo Federal de Educación en consulta con los Ministerios de Economía nacional, provinciales y de la CABA y con el asesoramiento de una comisión del Consejo Federal de Inversiones nombrada a esos efectos y desestima la instancia de acuerdo político con las entidades gremiales docentes con representación nacional. Al referirse a cuestiones como condiciones de trabajo y carrera docente, corresponde incluir a los sindicatos docentes, como lo prevé la Ley N° 23.929 . Además, la redacción del artículo también excluye a la actual Secretaría de Educación Nacional de ese diálogo, conveniado o no, sobre ciertas pautas generales y solo menciona a las jurisdicciones [4].

5. La evaluación nacional de los estudiantes de nivel secundario

El proyecto de ley propuso tomar un examen censal al finalizar los estudios de educación secundaria cuyo resultado se podría conocer y ser certificado. La propuesta aclaró que dicho examen no sería condicionante para la prosecución de los estudios del egresado evaluado. Esa idea se inspira en algunos países en que esos exámenes existen (Brasil, Chile, Corea del Sur, Italia, Francia). Tales evaluaciones pueden ser obligatorias u optativas, pueden determinar ingresos a ciertas carreras de nivel superior o solo certificar conocimientos y capacidades.

En la Argentina los estudiantes de nivel secundario son evaluados a través de las evaluaciones nacionales e internacionales, además de las evaluaciones constantes que se realizan en las escuelas. La novedad de la propuesta radica en la evaluación de finalización de los estudios secundarios, que hoy se realiza pero no todos los años ni siempre de manera censal. En particular, el acceso a la información y la certificación del resultado supone un cambio significativo, cuya finalidad y periodicidad no quedan claras. 

La evidencia internacional muestra que es factible utilizar las evaluaciones estandarizadas para mejorar la enseñanza y el aprendizaje disponiendo medidas oportunas y específicas para las distintas situaciones y necesidades. Las investigaciones distinguen los fundamentos e implicancias de las evaluaciones de aprendizajes que informan la elaboración de las políticas educativas de aquellas que buscan brindar información a estudiantes y/o sus familias. La Argentina ha transitado el primer camino de manera irregular dado que las pruebas han sido modificadas a lo largo de los años y no se observan mejoras en los resultados de aprendizaje de los estudiantes que puedan atribuirse, aunque sea parcialmente, a decisiones políticas o sociales tomadas a raíz de lo que estas arrojan. Iniciar el camino de informar a las familias sobre los resultados individuales de aprendizaje ignorando lo anterior y suponiendo que ello mejorará los aprendizajes es incorrecto. Si el objetivo fuera simplemente busca ofrecer a las y los estudiantes conocimiento sobre el nivel de aprendizajes alcanzados, la evaluación podría ser un insumo interesante siempre y cuando esté acompañada de otras intervenciones que posibiliten a los egresados acceder a oportunidades para compensar aquellos aprendizajes que resulten necesarios para su inserción laboral o continuidad de estudios superiores. En definitiva, la evaluación es valiosa si efectivamente retroalimenta a la enseñanza y el aprendizaje y para ello deben existir políticas educativas que modifiquen esos tres procesos en coherencia.

6. La difusión de los resultados en las evaluaciones de aprendizajes

La propuesta instala la posibilidad de que las familias y los docentes tengan acceso a información en relación con los resultados de las evaluaciones (se supone de aprendizajes). Si bien la redacción del artículo no es clara, la parte que modifica el original pareciera no ser perjudicial porque continúa resguardando la identidad de las escuelas, los docentes y los estudiantes. La posibilidad de ser identificados podría exponer injustamente a los integrantes de las escuelas de contextos más vulnerables y agudizar así su segregación.

La información es valiosa cuando se tiene capacidad de interpretarla y actuar en consecuencia. La elección de las escuelas por parte de padres, madres o tutores responde a diversos criterios. En muchos casos, las familias envían a sus hijos a escuelas cercanas a sus hogares o trabajos, a escuelas donde sus hijos cuentan con un grupo de pares favorable o donde van sus hermanos, a escuelas donde conviven estudiantes del mismo sector socioeconómico, entre otras situaciones. Asimismo, la participación de las familias en la gestión escolar es muy desigual: existen familias que participan y otras que no pueden hacerlo, familias que demandan y otras que no. Consecuentemente, el supuesto de que, contando con información sobre los resultados de la escuela, las familias realizarán mejores elecciones sobre la educación de sus hijos o demandarán mayor calidad al propio establecimiento, se debe, al menos, relativizar. ¿Cuántas familias podrán optar por otras escuelas? ¿Cuántas familias cuentan con disponibilidad y capacidad para exigir mejoras a las escuelas?

La mejora de la educación es responsabilidad y competencia principal del Estado. Si una escuela no funciona adecuadamente o no logra los resultados deseados, el Estado debe disponer mecanismos de supervisión, formación y recursos para contribuir con su mejora. Incluso cuenta con la posibilidad de tomar medidas disciplinarias en caso que los actores escolares no cumplan con sus responsabilidades. Consecuentemente, publicitar la información sobre el desempeño de las escuelas solo expone la incapacidad del estado por garantizar un servicio público de calidad, conduce a reforzar la fragmentación interna del sistema educativo (entre “buenas” y “malas” escuelas) y contribuye a una situación de mayor vulnerabilidad de los docentes, estudiantes y familias de aquellas escuelas con peores resultados.

Por ello, quienes a priori deberían poder analizar los resultados de aprendizaje individuales de los estudiantes o cualquier otro dato de una escuela en particular, son los equipos docentes. Ellos son los indicados para contextualizar esa información con mejor formación y así incidir de modo efectivo en la enseñanza y el aprendizaje de sus estudiantes. 

7. La educación híbrida para menores de edad

La propuesta incluyó la posibilidad de que los estudios híbridos (aquellos que combinan educación presencial y educación a distancia) sean desarrollados a partir del segundo ciclo del nivel primario. A raíz de la pandemia de covid-19, la Ley N° 27.550 de 2020 habilitó transitoriamente la educación a distancia para menores de 18 años sólo en condiciones excepcionales y previa declaración fundada del Ministerio de Educación en acuerdo con el Consejo Federal de Educación, o con la jurisdicción según corresponda:  cuando la escolaridad presencial - total o parcial - sea inviable, y únicamente en caso de epidemias, pandemias, catástrofes o razones de fuerza mayor que impidan la concurrencia a los establecimientos educativos. 

De ningún modo se concibió como una regla a ser incorporada en el artículo de la ley de educación nacional, ni para la educación a distancia en el ciclo orientado del nivel secundario de la educación rural (como posibilita actualmente la ley) ni para los estudios híbridos para el segundo ciclo del nivel primario (como el proyecto propone).

La presencialidad es indispensable en la educación primaria, e incluso para el primer ciclo del nivel secundario. Por un lado, por el rol de la escuela en la socialización, la garantía de los derechos y el cuidado de los niños y la organización familiar, evidente como nunca durante la pandemia. Por otro lado, porque desde el nivel inicial hasta los años iniciales del secundario los chicos necesitan estar con sus pares y docentes para no abandonar y desarrollarse como personas y aprendices.  Más aún, la enseñanza y el aprendizaje en línea tiene múltiples dificultades tanto por la insuficiente formación de los docentes para este tipo de modalidad, como por las dificultades de concentración, organización y vínculo de los estudiantes con los docentes. La enseñanza y el aprendizaje es mucho más potente en el cara a cara, sobre todo en el nivel primario.

Quizás cabría dar la discusión sobre la posibilidad de impartir enseñanza híbrida en el segundo ciclo del nivel secundario más allá de la modalidad rural. El modelo híbrido en ese ciclo debería respetar una carga horaria presencial mínima, disponer la reorganización pedagógica e institucional de las escuelas y prever la formación continua, la conectividad y los recursos tecnológicos correspondientes.

Con apoyo pedagógico adecuado, la educación híbrida puede permitir a los adolescentes organizar mejor sus tiempos (contemplando que muchos trabajan), acceder a ofertas de mejor calidad que aquellas que pueden darse en ciertos ámbitos presenciales con escasos recursos materiales y humanos, aprender en entornos virtuales (competencia fundamental en el mundo de hoy), entre otros beneficios.  

8. Los fondos percibidos por las cooperadoras escolares

El proyecto también planteó una modificación a Ley de Cooperadoras Escolares N° 26.759 que, entre otras disposiciones, permite a las cooperadoras escolares recibir contribuciones y donaciones por parte de individuos, empresas y entidades de la sociedad civil. La redacción propuesta excluye una última oración que figura en la versión original que aclara: “En ningún caso los fondos percibidos por estas contribuciones podrán tener como contrapartida su publicación explicitada en términos publicitarios o propagandísticos del donante.” La exclusión de esa previsión es inadecuada dado que el otorgamiento de ese beneficio para quien dona desvirtuaría considerablemente la finalidad que contempla la ley cuando abre la posibilidad de que las cooperadoras escolares puedan recaudar o recibir fondos para desarrollar su propósito educativo. Los donantes no deberían valerse de un bien público como la educación para perseguir sus fines comerciales o políticos. La esfera educativa debería ser preservada de la influencia de otras esferas.

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Notas al pie: 

[1] El proyecto de ley propuso agregar un artículo a la Ley de Educación Nacional: “ARTÍCULO 2 BIS.- La educación es un derecho humano fundamental, de carácter personal y social, y por tanto el Estado Nacional tiene la responsabilidad principal e indelegable de proveer los medios para garantizar una educación integral, permanente, gratuita y de calidad, que profundice el ejercicio pleno de ese derecho y la igualdad real de oportunidades a todos los habitantes de la Nación. La educación inicial, primaria y secundaria es un servicio esencial conforme al Artículo 24 de la Ley Nº 25.877.” Ello se produce a posteriori de que el Decreto 70/2023 modificara dicha ley en su artículo 97 e incluyera en la sustitución del artículo 24 de la Ley N° 25.877 al “cuidado de menores y a la educación de niveles guardería, preescolar, primario y secundario, así como la educación especial” como servicios esenciales en sentido estricto”. Cabe agregar que el artículo 2 BIS se incluye reiterando el contenido de dos importantes artículos de la Ley de Educación Nacional: a) el artículo 2 que que ya define a la educación y el conocimiento como un bien público y un derecho personal y social, garantizados por el Estado y b) el artículo 4 que ya responsabiliza de manera principal e indelegable al Estado Nacional y a las jurisdicciones como proveedores de la educación en ciertas condiciones (integral, permanente y de calidad) y con ciertas garantías (igualdad, gratuidad y equidad). Más allá de los tecnicismo legales, la intervención normativa sobre la definición de la educación, el rol del estado en su provisión y los principios que rigen el cumplimiento de ese derecho y resguardan ese bien requiere de fundados procesos de deliberación parlamentaria más que de imprecisos cut/copy-paste.

[2] Los fallos de 2002 fueron “Sindicato Argentino de Docentes Particulares c/ P.E.N s/ acción de amparo” y “Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) c/ Estado Nacional s/nulidad de resolución”.

[3] El Decreto 70/2023, artículo 97 establece un mínimo del 75% de la prestación normal para el caso de los servicios esenciales. 

[4] El artículo establece: “Cada provincia y la CABA definirán o acordarán según corresponda las condiciones laborales, el calendario escolar, la escala salarial y la carrera docente, de acuerdo con los principios de federalismo educativo establecidos por la Constitución Nacional”.