Educación

Análisis comprensivo sobre el financiamiento universitario en Argentina

WebArgentinaPorVenir

04 noviembre, 2024

Introducción

La crisis presupuestaria de las universidades está cobrando cada vez más presencia en el debate público a raíz del proyecto de ley de financiamiento universitario que se debatió en el Congreso. Esta cuestión se volvió un punto de conflicto central entre sectores de la sociedad y el Gobierno actual desde comienzos de año, tras la decisión inicial de no actualizar el presupuesto universitario para el corriente año. Esto derivó en la primera marcha masiva contra las políticas de Gobierno con el lema de defender la educación pública, gratuita y de calidad en todo el país.

Como corolario de ello, se presentó un proyecto para regularizar y estabilizar el financiamiento de las universidades luego de la pérdida en términos reales que han tenido durante la primera mitad del año. Ahora bien, esto concluyó con un veto por parte del poder ejecutivo, que argumentó que “Es un irresponsable proyecto de aumento del gasto público”.

Esto deja una serie de incertidumbres, en primer lugar a nivel político, como continuará durante el año y el resto del mandato la relación entre ambos poderes, y en segundo lugar, qué podemos esperar que suceda en la educación pública sin una ley que proteja su financiamiento.

Amerita tener una discusión más profunda en torno a los problemas que se observan hace décadas en el financiamiento de las universidades públicas para pensar en una solución sostenible en el largo plazo. Esto implica revisar como se viene desarrollando el financiamiento universitario en las últimas décadas, como es el financiamiento por alumno, cuánto se destina por docente, que objetivos y mejoras se logran con el financiamiento público, así como también tomar experiencias y modelos de otros países que puedan ser referencias para Argentina.

En este trabajo nos proponemos abordar de manera general estas cuestiones, Si queremos avanzar hacia un Estado sostenible y al servicio de la sociedad debemos alinear las prioridades de inversión pública, porque el financiamiento de la educación no es un gasto, es una inversión a futuro. Este artículo busca arrojar luz sobre la importancia de asegurar un financiamiento adecuado y previsible para el sistema universitario argentino, como un pilar fundamental para el desarrollo social y económico del país. Además, exploramos los desafíos que enfrenta el modelo actual y las posibles alternativas que permitan consolidar un sistema educativo público, gratuito y de calidad.

El financiamiento universitario en perspectiva histórica y regional

A partir de la década de 1980, las universidades públicas en toda América Latina, y del mismo modo en Argentina, enfrentaron un gran proceso de transformación, en paralelo al aumento de la demanda social por estudios superiores. Previo a ello, las relaciones entre el Poder Ejecutivo y las universidades públicas eran relativamente estables, y se distribuía el presupuesto de manera acorde. Ahora bien, a partir de la década del 80 comienza a experimentarse un estancamiento del presupuesto destinado a la educación superior, acompañado por un crecimiento en la matrícula desmedido en gran parte de la región, lo cual lleva a una crisis de financiamiento. Según Sergio Obeide se pueden identificar varias causas de este fenómeno, entre las que se pueden citar cuestiones macroeconómicas que llevan a la puja de recursos fiscales, cuestionamientos por la rentabilidad del gasto estatal en educación superior, cuestionamiento hacia la calidad de los servicios que provee el Estado, y por último una crítica al rol burocrático del Estado en la política de asignación de fondos. Esto deriva en un proceso de reforma de la educación superior en América Latina durante la década de los 90, con el fin de lograr un incremento cuantitativo y cualitativo en el funcionamiento de las universidades públicas, principalmente:

a) el incremento de la autonomía y autarquía administrativa y presupuestaria de las universidades públicas, pasando de un rol de Estado Burocrático a uno de Evaluador de productos o resultados; b) la evaluación periódica de instituciones y programas; c) la asignación de recursos por parte del Estado de acuerdo a objetivos específicos y a través de mecanismos contractuales; d) la diversificación de las fuentes de financiamiento a cargo de las universidades; e) la diversificación del sistema (en diferentes niveles) y la diferenciación institucional; etc.

En el caso específico de Argentina, se observa el mismo punto de quiebre en el sistema universitario en los 80. Para comprender en qué se basa el financiamiento público de las universidades desde una perspectiva política y legal, se deben considerar dos hitos clave: el principio de gratuidad y la eliminación de los exámenes de ingreso.

Las universidades nacionales se basan en el principio de gratuidad de los estudios, es decir, que no dependen de una matrícula abonada por cada alumno ingresante. Este principio tiene su origen en 1949 con el Decreto 29.337, cuando el Estado contaba con 7 universidades y 66.212 estudiantes en total. Sin embargo, esta situación cambiaría a comienzos de la década del 80, momento en el que se observó una demanda creciente por estudios universitarios en toda América Latina, y Argentina no fue la excepción, generando un estancamiento y crisis en el financiamiento de las universidades públicas. El número de estudiantes por cada 1000 habitantes aumentó de 5 a 20 en el lapso de 1949 a 1980. Luego de este incremento de la matrícula, se inició en la década de los 90 una política de financiamiento universitario basada en una mayor autonomía y autarquía en la administración de sus patrimonios y presupuestos.

En la segunda etapa del gobierno menemista, la primera medida que se tomó con un enfoque tecnocrático fue la Creación de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) y la consecuente creación del Programa de Incentivos a Docentes Investigadores (PROINCE). El supuesto objetivo de esta medida fue estimular en las universidades públicas la investigación por medio de la asignación de un plus salarial a los docentes que acreditasen la realización de investigaciones.

Finalmente, a partir de la crisis de 2001, el sistema universitario argentino se enfrentó a la necesidad de reformular su enfoque de financiamiento y de fortalecer su rol en la reconstrucción social y económica del país. En 2003, el gobierno lanzó un conjunto de políticas orientadas a revitalizar la educación pública, que incluyeron una mayor inversión estatal y el impulso de programas específicos. Entre estas medidas, se destacaron la creación del Programa Nacional de Becas Universitarias y el Programa Nacional de Apoyo a la Infraestructura Universitaria, que buscaban tanto reducir la deserción estudiantil como mejorar las instalaciones educativas. Asimismo, se estableció el Programa de Incentivos para la Investigación, que promovió la vinculación de las universidades con el sector productivo y estimuló la investigación aplicada en áreas estratégicas para el desarrollo nacional. Estas iniciativas fueron clave para fortalecer la gratuidad universitaria, ampliar la cobertura y mejorar la calidad educativa en todo el país, consolidando a las universidades nacionales como actores fundamentales en la inclusión y el progreso social.

Estos acontecimientos estructuraron el sistema de financiamiento de las universidades argentinas como lo observamos hoy. Actualmente, el sistema universitario cuenta con 61 universidades públicas nacionales y alrededor de 1.7 millones de estudiantes, es decir, 38 estudiantes por cada 1000 habitantes que asisten a dichas casas de estudio. Esto implica un cambio descomunal en el funcionamiento del sistema así como también en la necesidad de recursos.

A lo largo de los años, el presupuesto destinado a universidades por parte del Gobierno Nacional ha oscilado sin un crecimiento estable y ordenado. El punto más bajo de inversión se puede registrar a fines de la década del 70, mientras que los picos de inversión se pueden observar en los años 2000 y 2018. Ahora bien, observando la variación del presupuesto en términos reales año a año, esto se traduce a una oscilación errática, en parte sujeta a factores macroeconómicos como la inflación y las políticas fiscales del momento. Como en otros sectores del Estado, el contexto dificulta el armado de políticas de mediano y largo plazo.

**Fuente: Argentinos por la Educación

Por otro lado, el financiamiento de las universidades representa un gasto cada vez mayor para el Estado. Se puede observar una intención de aumentar el gasto universitario respecto del PBI, pasando de 0,53% en 1993 a 1% en 2012. En los últimos años ha oscilado entre un 0,8% y 0,69%; en 2024, según la CONADU, el presupuesto se encuentra en 0,24% del PBI, un mínimo histórico desde los 90. Sin embargo, este aumento respecto del gasto no se logró traducir en una mejora del uso de recursos de las universidades.

Todas estas cuestiones contribuyen a la ineficiencia e inestabilidad del sistema universitario. Es un sistema que cada vez crece más, respecto de los alumnos ingresantes como de las universidades que lo integran. Cada vez el se invierte más de parte del Estado en términos reales, con una variación anual real altamente volátil.

Por último, la inversión del Estado representa cada vez menos por alumno.Este dato es particularmente preocupante considerando la cantidad de alumnos que se encuentran en el sistema público universitario. Entre 2010 y 2017, la inversión en educación superior en América Latina creció, acompañando la masificación del acceso, particularmente de jóvenes de hogares con menores ingresos, muchos de ellos siendo primera generación en alcanzar estudios superiores. En varios países, se introdujeron mecanismos de distribución presupuestaria basados en indicadores de eficiencia y calidad, como las fórmulas de insumos y resultados. Además, se impulsó la contractualización para alinear objetivos gubernamentales y académicos. Esto evidenció un aumento de la matrícula en muchos países latinoamericanos. Comparativamente respecto de otros países de la región, Argentina ha visto un crecimiento de la matrícula universitaria descomunal. Sin embargo, la desaceleración económica desde 2016, y especialmente en 2018-2019, afectó la inversión educativa, como ocurrió en Argentina, Brasil y México, poniendo en riesgo la sostenibilidad de estas políticas.

En los últimos años, los recortes presupuestarios han generado desafíos para mantener la equidad y calidad en la educación superior. La pandemia también agravó la situación, reduciendo los recursos y afectando el acceso a estudiantes de bajos ingresos, lo que plantea una revisión sobre cómo las universidades pueden adaptarse a un contexto económico cambiante sin comprometer sus funciones esenciales.

Las universidades públicas hoy

Las universidades públicas argentinas hoy enfrentan desafíos clave relacionados con la calidad educativa, la retención de alumnos y las condiciones salariales de los docentes. Estas instituciones tienen un rol central en la formación académica del país, con más de 2 millones de estudiantes matriculados. Sin embargo, el salario docente ha sido motivo de tensiones, debido a su desacople frente a la inflación, lo que impacta en la calidad de la enseñanza. A pesar de estas dificultades, siguen siendo espacios fundamentales para la inclusión social y el desarrollo científico y tecnológico del país.

Este año comenzó con el congelamiento del presupuesto universitario, generando un cambio brutal en el gasto respecto de los años anteriores, produciendo entonces un ajuste que llegaba al 72%. En el marco de este debate la Ley de Financiamiento Universitario intentaba garantizar un presupuesto acorde y necesario para el funcionamiento de las 57 universidades públicas, en paralelo con una recomposición salarial para docentes y no docentes. La tensión se exacerbó luego del veto del Poder Ejecutivo y la presentación del Presupuesto 2025, donde también se prevé la eliminación de la Ley de Financiamiento Educativo.

Para entender mejor la situación de las universidades públicas argentinas, es necesario ahondar en algunos de los problemas financieros específicos que enfrentan actualmente:

Impacto de la inflación en la gestión
La inflación en Argentina tuvo efectos severos en los presupuestos operativos de las universidades públicas. Los aumentos en el costo de insumos para laboratorios, bibliotecas, tecnología y servicios básicos de mantenimiento sobrepasaron el poder adquisitivo de los fondos asignados. Esta situación no solo dificulta la planificación financiera de proyectos de largo plazo, sino que además genera una dependencia a ajustes de emergencia que afectan la estabilidad institucional y limitan el crecimiento de las universidades.
Reducción del presupuesto
Podemos observar que la decisión de congelar y reducir el presupuesto universitario produjo un ajuste sin precedentes, alcanzando un 72% en relación con años anteriores, lo cual repercute en la capacidad de las universidades para sostener áreas clave como la investigación, la innovación y los programas de extensión. Este ajuste afecta particularmente a las universidades regionales y a aquellas que dependen en mayor medida de fondos estatales, limitando su capacidad para modernizar la infraestructura, crear nuevas carreras y adaptar programas académicos a las necesidades actuales del mercado laboral y de las comunidades locales.
Asignación y distribución de los fondos
La fórmula de asignación de fondos a las universidades públicas en Argentina no siempre se adecua a las demandas específicas de cada institución, lo cual genera desigualdades. Vemos que factores como el número de estudiantes, el estado de la infraestructura y el tipo de programas ofrecidos no siempre se reflejan en la distribución presupuestaria, resultando en un financiamiento que beneficia a algunas universidades por sobre otras. Esta disparidad afecta el derecho a una educación de calidad y limita las oportunidades de acceso equitativo para estudiantes en distintas regiones del país.
Desafíos en la retención de alumnos
Se puede mencionar que un desafío crítico es la baja tasa de retención y graduación en las universidades públicas, en parte derivado de la falta de recursos para programas de apoyo destinados a estudiantes en situación de vulnerabilidad. Las dificultades económicas de los estudiantes, combinadas con carencias en infraestructura y servicios de apoyo, contribuyen a la deserción y dificultan la finalización de los estudios en tiempo y forma. Esta problemática representa un alto costo tanto para las instituciones como para los estudiantes, y agrava el problema de eficiencia académica.
Condiciones salariales de los docentes universitarios
La erosión salarial que enfrentan los docentes universitarios, producto de aumentos insuficientes frente a la inflación, ha sido un motivo de conflicto recurrente. Esta situación no solo reduce la calidad de vida del personal académico, sino que también impacta negativamente en la motivación y retención de los profesionales. Cada vez más docentes y personal de apoyo buscan trabajos adicionales para complementar sus ingresos, lo cual afecta la dedicación que pueden brindar a sus labores académicas y de investigación, repercutiendo en la calidad educativa y en el desarrollo científico de las universidades.

Retos y estrategias para un financiamiento sostenible

En este documento presentamos un breve recorrido histórico sobre las cuestiones que afectan el financiamiento de las universidades públicas hoy en día. Nos encontramos en un momento coyuntural para varias esferas de la política pública, donde algunos sectores políticos y sociales están cuestionando pilares históricos del desarrollo argentino, entre ellos, la educación y la concepción de una universidad pública, gratuita y de calidad.

El desafío principal es cómo atender las crecientes demandas presupuestarias del sistema universitario, en un contexto donde las restricciones fiscales del Estado son cada vez más evidentes. Esto no solo implica incrementar los recursos asignados a estas instituciones, sino también trabajar en formas de gestionarlos de manera más eficiente y equitativa. Frente a un panorama de inflación y recortes, es imprescindible que las universidades busquen formas de mejorar el uso de sus recursos sin comprometer su misión educativa.

Asimismo, para garantizar la sostenibilidad financiera a largo plazo, sería necesario revisar los esquemas actuales y adoptar estrategias como:

La creación de fondos específicos para infraestructura y modernización tecnológica, con esquemas de ejecución que contemplen los efectos de la inflación.
El fortalecimiento de las alianzas público-privadas, buscando financiamiento complementario sin comprometer la autonomía universitaria.
La implementación de modelos de evaluación que permitan asignar recursos de manera más justa, considerando las particularidades de cada universidad, como su ubicación geográfica, cantidad de estudiantes y proyectos estratégicos.

Además, resulta fundamental priorizar la situación del personal docente y no docente. Esto incluye mejorar sus salarios, ofrecer oportunidades de capacitación y garantizar estabilidad laboral, medidas que impactan directamente en la calidad de la enseñanza y la investigación.

Las universidades también deben reafirmarse como actores clave en el desarrollo del país. No solo cumplen un rol educativo, sino que son centros de innovación y transformación social. Para proteger este papel, es crucial que actores políticos, educativos y sociales —incluyendo las comunidades locales y el sector privado— trabajen en conjunto para apoyarlas.

Finalmente, enfrentar estos desafíos no es solo una cuestión de presupuesto, sino también de valores y visión de futuro. Una universidad pública, gratuita y de calidad no es un gasto, sino una inversión estratégica en el desarrollo humano, científico y económico del país. Asegurar su sostenibilidad implica reconocer su importancia como pilar fundamental para una Argentina más justa, equitativa y competitiva en el mundo.

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