Agosto de 2024

En este informe nos proponemos problematizar las medidas y posiciones que ha tomado el gobierno nacional en este primer semestre respecto de la educación. Esto se centra en dos cuestiones específicas. En primer lugar, la sección que concierne a la educación dentro de la Ley Bases. En segundo lugar, se analizan otras políticas educativas por fuera de la Ley Bases, como la eliminación del FONID y el Plan Nacional de Alfabetización Inicial.

Definiciones del proyecto de ley bases:

1. Educación como servicio esencial

La declaración de la educación como “servicio esencial” busca sostener que los estudiantes asistan a las escuelas, aún cuando haya paros docentes. Sin embargo, esto no asegura la continuidad ni calidad de los procesos educativos porque:

1. La inflación pone constantemente en riesgo el salario docente. Así, por ejemplo, el salario real de los maestros de nivel primario se redujo 12,8% en promedio entre 2009 y 2018 (Curcio, 2020). La declaración de la educación como servicio esencial debería acompañarse de un piso salarial adecuado, con ajuste automático por inflación.

2. No hay información robusta que permita establecer que los paros sean el principal motivo de la pérdida de tiempo de clase. Es necesario monitorear y dar respuesta al resto de las razones por las cuales los estudiantes pierden clases (calendarios escolares que prevén menos de 180 días de clase, ausentismo docente sin suplente, inasistencias de alumnos, problemas de infraestructura, adversidades climáticas, etc.). Tanto los paros como el ausentismo docente pueden reducirse mediante el premio por presentismo, que ya fue implementado con éxito en la provincia de Mendoza. 

3. Al asegurar una cobertura parcial del plantel docente (30% o 50% según la cantidad de días de paro), se ofrece un “servicio mínimo” que cumple con dificultades la función de “contención y alimentación”, pero no la educativa. Es muy difícil administrar docentes y estudiantes en estas condiciones (ya en condiciones normales el clima institucional está muy perturbado en el país) y no permite garantizar la calidad de la enseñanza y el aprendizaje.

2. Examen censal obligatorio de finalización de la secundaria

Los estudiantes ya son evaluados a través de las pruebas nacionales e internacionales, además de las evaluaciones constantes que se realizan en las escuelas. La novedad de la evaluación de finalización de los estudios secundarios radica en que, a diferencia de la actualidad, se haría todos los años de manera censal y los resultados serían comunicados a cada estudiante y su familia.

Muchos países cuentan con evaluaciones de egreso de la secundaria como un requisito para el ingreso a la universidad. En nuestro sistema de educación superior de ingreso irrestricto, no queda clara la finalidad de esta prueba con certificación y comunicación de resultados a las familias. Dado el bajo nivel de aprendizajes con los que egresan los estudiantes de la secundaria -43% no accede a niveles satisfactorios en lengua y 82,4% en matemática- (Aprender 5to/6to año, 2022), la comunicación de los resultados podría redundar en una mayor demanda social por calidad educativa o, por el contrario, en un mayor abandono escolar.

Por otra parte, implementar evaluaciones censales anuales con certificación implica un esfuerzo presupuestario y operativo de magnitud sin un impacto claro. En lugar de invertir este esfuerzo en el último año de la educación básica, sería más urgente avanzar con evaluaciones censales anuales en tercer grado de la escuela primaria, para contar con un seguimiento permanente y temprano de los aprendizajes fundantes en el inicio de la escolaridad. En la misma línea, urge avanzar en una mejor utilización de los resultados de las evaluaciones para mejorar la enseñanza y el aprendizaje disponiendo medidas oportunas y específicas para las distintas necesidades de las escuelas.

3. Difusión de los resultados por escuela

La Ley de Educación Nacional (LEN) de 2006 en su artículo 97 resguarda la identidad de las escuelas, los docentes y los estudiantes e impide, por ende, la publicación de los resultados de las escuelas en las evaluaciones Aprender (que suelen ser censales en 6° grado y en 5°/6° año, cada 2 años). Existen distintas tentativas para modificar este artículo y esta pareciera ser la intención del oficialismo.

La información derivada de las evaluaciones nacionales debe ser exhaustivamente utilizada por los ministerios de educación para identificar las escuelas con mayor necesidad de apoyo. La publicación de los resultados de las escuelas para que las familias cuenten con mayor información para elegir no mejora el sistema educativo por varias razones:

a) el acceso y la lectura de la información varía mucho según el nivel socioeconómico de las familias, b) los resultados de las escuelas están íntimamente ligados al nivel socioeconómico de los estudiantes y su publicación puede agudizar la segregación al exponer injustamente a estudiantes y docentes de las escuelas de contextos más vulnerables, y c) la experiencia internacional indica que las escuelas mejoran principalmente gracias a la cooperación entre docentes y escuelas, no gracias a la competencia.

4. Evaluación de los docentes

El oficialismo propuso en la ley bases evaluar conocimientos y capacidades docentes en su incorporación a la profesión y su reválida cada 5 años.

La evaluación de los docentes en ejercicio que propone el oficialismo no es una estrategia prioritaria ni deseable por varios motivos. En primer lugar, porque su impacto sobre el aprendizaje de los estudiantes es indirecto e incierto. Aunque existen experiencias de evaluación de los docentes en ejercicio en algunos países de la región -Chile, México, Perú y Ecuador-, la investigación no es concluyente respecto de su impacto en la calidad del sistema.

Esas evaluaciones son técnicamente muy complejas: requieren diversos instrumentos por las distintas especialidades de los docentes, no es posible evaluar bien el desempeño de un docente con un instrumento múltiple choice o prueba escrita (deberían observarse clases, por ejemplo) y se trata de un universo de 1,2 millones aproximadamente de personas. A su vez, el uso de los resultados de estas evaluaciones no es sencillo. Es de esperar, a juzgar por los resultados de los estudiantes, que una mayoría de los docentes tengan déficit significativos de formación tanto en el dominio del currículum como en la didáctica. ¿Qué se haría frente a estos resultados? ¿Se dispondría el despido de grandes masas de docentes? ¿Se los obligaría a formarse? ¿Estarían disponibles las ofertas específicas para cada una de las necesidades?

En segundo lugar, es factible lograr un seguimiento pormenorizado de las escuelas y los docentes a través de la evaluación censal de los estudiantes que ya se realiza y podría mejorarse. Así, por ejemplo, Ceará (Brasil), uno de los mayores casos de mejora de la región, logró este progreso formando a los docentes, reconociendo a los docentes que lograban mejores resultados y propiciando la cooperación entre escuelas, pero no evaluando a los docentes.

En tercer lugar, la evaluación de los docentes los pone en el banquillo de los acusados, cuando es crucial prestigiar y apoyar la profesión, no seguir culpándola de todos los males del sistema educativo. La vía esencial de mejora de los aprendizajes pasa por la formación de los docentes -en articulación con prioridades curriculares claras, distribución de libros de texto, aprovechamiento de plataformas de aceleración de aprendizajes y evaluación censal-.

Distinto sería implementar nuevas evaluaciones en la formación inicial de los docentes: en el inicio, con el objetivo de identificar pisos mínimos de conocimiento, disposición para la docencia y salud mental; y en el egreso, para conocer el nivel de los docentes nóveles y así diseñar dispositivos de formación y acompañamiento. En el mediano plazo podría incluso contemplarse la posibilidad de condicionar la validez nacional del título docente a la aprobación de este examen. Por otra parte, sería clave mejorar las evaluaciones de ascenso en la carrera a los cargos de dirección y supervisión de escuelas. A su vez, dado que la mejor manera de evaluar la práctica docente es vía la observación, debería generalizarse la práctica de observación de clases con retroalimentación efectiva entre colegas y por parte del director. También debería mejorarse la intervención de las juntas de disciplina para intervenir de manera más eficaz en los casos de mala praxis y vulneración de derechos de los estudiantes.

Finalmente, los estatutos docentes prevén evaluaciones anuales de los docentes cuyas calificaciones o conceptos tienen impactos precisos en sus posibilidades de concurso y ascenso en la carrera. Sucede que en las escuelas no hay disponibilidad de equipos ni de capacidades técnicas para llevarlas a cabo de manera sistemática y, por lo tanto, la mayoría de los docentes suelen ser calificados con el máximo concepto. Se podrían establecer estrategias y dispositivos que hagan efectiva esta evaluación en las escuelas y que contribuyan a mejorar los desempeños de los docentes, con sistemas de retroalimentación y formación acordes.

5. Enseñanza híbrida desde el nivel primario

Según la LEN, la educación a distancia (educación semipresencial, educación asistida, educación abierta y educación virtual) se encuentra habilitada sólo a partir de los 18 años y para la educación rural a partir del ciclo orientado (15 años), permitiendo en esta modalidad la creación de modelos variados para el cumplimiento de la obligatoriedad escolar.

El Acuerdo Marco del CFE de 2018 particulariza la definición de la educación a distancia al destacar el rol de las tecnologías como medio de romper barreras espacio-temporales y al considerar como actividades presenciales, entre otras, los encuentros sincrónicos virtuales, a excepción de algunas propuestas como la formación docente inicial. Ello amplía la proporción de lo que se consideraría presencial para una propuesta de formación.

En este contexto, el oficialismo propuso en el proyecto de la ley bases que la educación híbrida sea una opción desde el segundo ciclo de la escuela primaria (4° a 6°/7° grado).

La presencialidad es indispensable en toda la educación básica. Por un lado, por el rol de la escuela en la socialización, la garantía de los derechos y el cuidado de niños y adolescentes y la organización familiar, evidente como nunca durante la pandemia. Por otro lado, porque desde el nivel inicial hasta el secundario los chicos necesitan estar con sus pares y docentes para no abandonar y desarrollarse como personas y aprendices.

Más aún, la enseñanza y el aprendizaje en línea tiene múltiples dificultades tanto por la insuficiente formación de los docentes para este tipo de modalidad, como por las dificultades de concentración, organización y vínculo de los estudiantes con los docentes. La enseñanza y el aprendizaje es mucho más potente en el cara a cara, sobre todo en el nivel primario e incluso en el nivel secundario.

6. Financiamiento a la demanda (vouchers)

Desde la campaña electoral el oficialismo plantea la iniciativa de financiar la demanda en lugar de la oferta, como ocurre actualmente. Al margen de que los gobiernos provinciales tienen a cargo la administración de las escuelas, por lo que los sistemas de financiamiento y asignación de estudiantes es una atribución provincial, no existe evidencia a nivel internacional que avale el voucher como una vía para la mejora sistémica y sostenida de la educación. La mejora a escala se logra gracias a Estados fuertes, profesionales, que desarrollan capacidades para generalizar buenas prácticas en todas las escuelas.

Relacionado con ello, este año, el gobierno decidió asignar un estipendio a las familias que envían a sus hijos a escuelas privadas. Se trata de una suerte de “parche” de un monto muy bajo alineado con la idea de “no caer en la educación pública”. En un contexto de recorte de fondos a las provincias para la educación estatal este financiamiento es anti-distributivo.

Se debería evitar tanto la defensa de la educación privada como la defensa de la educación pública contra la privada. El sistema educativo está constituido por escuelas de ambos sectores y una inversión inteligente debe darse criterios de justicia y equidad.

7. Fondos para las cooperadoras escolares

La ley bases propuso una modificación en relación con las contribuciones que las cooperadoras escolares pueden recibir de particulares, empresas y organizaciones de la sociedad civil. Más precisamente propuso omitir una oración (en inciso c) del artículo 6° de la Ley N° 26.759) que sostiene que “En ningún caso los fondos percibidos por estas contribuciones podrán tener como contrapartida su publicación explicitada en términos publicitarios o propagandísticos del donante.”

Ese beneficio para el donante desvirtúa considerablemente la finalidad que contempla la ley de cooperadoras escolares al habilitar a que éstas puedan recaudar fondos o recibirlos a modo de contribución o donación para desarrollar su propósito educativo. Los fines prograpandísticos o publicitarios de individuos u organizaciones (con o sin fines de lucro) no deberían mezclarse con los educativos: la influencia de fuerzas externas a la esfera educativa (por ejemplo, las regidas por principios del mercado) atenta contra su autonomía.

8. Educación libre de adoctrinamiento

El oficialismo también se manifestó a favor de una “educación libre de adoctrinamiento” desde la idea de que la principalidad estatal en la educación, con el pretexto de buscar la equidad social, atenta contra la libertad de pensamiento y creencia y, con el de inculcar valores y conocimientos comunes, justifica el adoctrinamiento.

Sin embargo, pese a los casos que trascendieron en la prensa, la transmisión de posicionamientos ideológicos o políticos particulares no pareciera ser un problema generalizado en el sistema educativo. Por otra parte, el adoctrinamiento supone una actitud pasiva de parte de los estudiantes. La afirmación del oficialismo de que los estudiantes son adoctrinados en las escuelas es paradójica ya que, de suceder, no se explica que los jóvenes lo hayan votado masivamente en las últimas elecciones.

Por último ya existen regulaciones que vedan más y menos directamente el adoctrinamiento. Por ejemplo, en la CABA se debe educar con prescindencia partidaria y religiosa (Estatuto del Docente) y los docentes tienen prohibido desarrollar toda forma de proselitismo político partidario (Reglamento Escolar). Además, los sistemas educativos prevén instancias de supervisión y denuncia de las situaciones que se presumen como adoctrinamiento.

A continuación, se comentan las principales políticas educativas en materia de educación básica implementadas hasta el momento por el Poder Ejecutivo:

1. Eliminación del Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID)

La eliminación progresiva del FONID no es una política desacertada. Este representó en 2024 el 14% del presupuesto educativo nacional (Argentinos por la Educación, 2024) y constituye una inversión que podría destinarse a políticas de mejora de la calidad en lugar del pago de salarios docentes, que no es atribución del ministerio de educación nacional. Sobre todo teniendo en cuenta que el FONID representó el 1% de los gastos provinciales en el año 2023 (Estimación del Instituto para el Desarrollo Social Argentino - IDESA).

Sin embargo, la eliminación intempestiva de este fondo en un contexto de crisis económica afecta negativamente al salario docente, especialmente en las provincias más pobres. Es posible generar un plan y un marco de expectativas para que las provincias progresivamente asuman esta responsabilidad sin perjudicar a los docentes.

2. Plan nacional de alfabetización inicial

Hasta el momento, se trata de la política prioritaria de la Secretaría de Educación de la Nación con respaldo presidencial (Decreto N° 579/2024) y amplio consenso en las provincias. Se viene trabajando en el Consejo Federal de Educación, que plasmó los acuerdos en la Resolución N° 471/2024.

Urge mejorar la alfabetización inicial ya que 1 de cada 2 estudiantes de tercer grado no está cabalmente alfabetizado. Esto supone un grave incumplimiento del derecho a la educación, ya que el dominio del lenguaje es inherente al desarrollo del pensamiento y del sujeto. La lectoescritura es una “capacidad de capacidades”, un saber fundante sin el cual es imposible el desarrollo de cualquier otra capacidad o conocimiento.

Existen fuertes debates respecto de si Nación tiene que exigir un método de alfabetización a las provincias. Más allá de esa discusión, preocupa la falta de estándares de aprendizaje por año, de sistemas de evaluación que den cuenta del cumplimiento de esos estándares y de políticas eficaces (con capacidades estatales suficientes, intervenciones pensadas y monitoreadas rigurosamente, con un vínculo virtuoso entre la secretaría nacional y las provincias, etc.