Líneas para una reforma previsional

1. Introducción

El sistema previsional se privatizó en 1993 y se volvió a estatizar, parcialmente en 2007, y por completo en 2008. En el medio se detrajo 15% de la copa, pero sólo se devolvió secuencialmente.

Se introdujeron moratorias muy disímiles entre sí (1995, 2005, 2014 y 2022-23). En 2016 se intentó sustituir el esquema de moratorias por la PUAM.

Se estableció una movilidad automática para las prestaciones que se suspendió y cambió en varias oportunidades: 2009 (ajuste semestral 50%RT ANSES + 50% salarios), 2017 (ajuste trimestral 50%IPC+50%salarios), 2020 (aumentos discrecionales por suspensión de la movilidad), 2021 (ajuste trimestral 50%RT ANSES + 50% salarios) y 2024 (IPC t-2).

El sistema previsional, por los cambios frecuentes, fue muy judicializado. Se avanzó en una reparación histórica para intentar darle solución a la cantidad de fallos judiciales que afectaban al sistema.

No es un problema aritmético. La aritmética es en realidad sencilla. Es un problema político: al Estado (poder Legislativo y Ejecutivo) le ha costado enormemente diseñar un sistema perdurable. Con lo que todo lo que considerar ahora es: i) el por qué de esa dificultad, algo de eso al final ii) lo urgente por encontrar una solución, porque la situación va a ir empeorando dado que el crecimiento de los adultos mayores duplica al crecimiento de la población activa.

Fijémonos lo que fue la última discusión parlamentaria, a raíz de un cambio en la movilidad dictada por un decreto. Fue una discusión únicamente por la movilidad. No fue una discusión de reforma previsional. Los diversos países que encararon largos procesos de reforma previsional ni siquiera se preocupan por esa movilidad (en gran parte, por no tener inflación y disparidades de precios relativos).

Y en esta última discusión debió haber quedado claro que en el sistema previsional argentino conviven dos realidades: i) un haber mínimo (sin bonos) que se ubica por debajo de la Canasta Básica Total (CBT), y ii) un sistema que es, en comparación con otros países, caro, ineficiente e injusto, descripción en la que muchos especialistas y nosotros venimos insistiendo desde hace tiempo.

Suelen verse, aunque no en todos los casos, posiciones cómodas que remarcan sólo una de estas dos realidades, cuando el desafío está en conciliar las dos visiones, fundamentalmente porque una está atada a la otra. Esa ineficiencia e injusticia es la que condiciona tener un piso de haberes más razonable.

2. Diagnóstico

El problema de Argentina es que hay pocos aportes para el gasto de jubilaciones y pensiones. Primero, hay pocos aportantes (consecuencia de la magnitud de la economía informal). Segundo, las sucesivas moratorias rompieron la ecuación aportes/beneficios al aumentar sensiblemente la cantidad de beneficiarios. Tercero, tal vez lo más importante, Argentina gasta mucho en jubilaciones para la cantidad de adultos mayores que tiene.

¿Por qué, si la mínima se encuentra por debajo de la CBT? En gran parte porque conviven una enorme cantidad de sub-sistemas de jubilaciones con diversos grados de generosidad, lo que lo hace extremadamente caro e inequitativo. Este mosaico de regímenes con “aportes promocionales” (incluyendo menor edad de retiro o cualquier elemento que eleve desmedidamente la relación entre la suma de beneficios y la suma de aportes) está afectando la sostenibilidad del sistema, dada nuestra demografía.

También hay mucha gente joven (varones menores de 65 y mujeres menores de 60) que cobra beneficios, y a veces más de un beneficio (por pensiones, por regímenes especiales, etc).

3. Ineficiencias en el sistema actual

¿Cómo podemos darnos cuenta de estas ineficiencias? ¿Cómo podemos poner algún número que lo cuantifique? Hagamos el ejercicio que Rafael Rofman suele enunciar en distintos ámbitos: dividamos el gasto previsional total (incluyendo PUAM y gasto de las cajas provinciales) por la cantidad total de mujeres de más de 60 años y varones de más de 65. Ese gasto daría para que todas esas personas cuenten con una jubilación de $600 mil pesos mensuales (a pesos de hoy), es decir 2 veces la mínima aun contemplando el bono de $ 70.000

Por supuesto, no se trata acá de exagerar el componente solidario, anulando por completo el componente devolutivo de los aportes. Simplemente, atando esto con la existencia de unos 200 regímenes de excepción con aportes promocionales, exponemos que eliminando esos focos de privilegios se puede alcanzar un esquema más eficiente y justo.

4. Hacia un sistema equitativo 

¿Cómo hacer un esquema más equitativo? No voy a ser nada original: voy a repetir lo que nosotros venimos diciendo desde 2008, y lo mismo están diciendo especialistas en la materia, que es trabajar sobre la idea de cuentas nocionales, calibrando todo lo que haya que calibrar. La premisa de base es tener un sistema único nacional, con piso mínimo y universal financiado con rentas generales (asumiendo que nuestro sistema tributario es lo suficientemente progresivo). Y luego, montado sobre ese piso, se agregaría un plus proporcional a los aportes (años x montos). Se debería empalmar de manera proporcional con el sistema actual, computando los aportes viejos y los nuevos. Y por supuesto, dejar abierto y facilitar operativamente un tercer pilar voluntario, que podrá ser individual, conyugal/familiar (para atenuar la relevancia de las pensiones), de una asociación profesional (aunque siempre voluntario), o incluso provincial.

Entonces: pilar 1 solidario y universal, pilar 2 contributivo montado sobre lo anterior (cada persona deposita UVAs con cada aporte), y un pilar 3 facilitado. Pero siempre bajo un sistema de reparto con cuentas nocionales.

Si se quisiera dar un pilar solidario equivalente a la PUAM de hoy (más bonos), eso daría un gasto nacional de unos 2,3% del PBI, incluso menor al monto de rentas generales que se utilizan para cubrir el déficit de ANSES. Por otro lado, con un esquema así desaparecerían las transferencias a las cajas provinciales (habría una cobertura automática del déficit). Si alguna provincia quisiera elevar las prestaciones (financiado de alguna manera) podría hacerlo, y de ese modo se podrían salvar algunas restricciones constitucionales en algunas de ellas. De todos modos, siguiendo la línea de que se gasta mucho en este segmento de la población (y convendría gastar más en infancia y adolescencia), lo ideal sería que este pilar provincial tienda a 0 (armonizando de a poco y yendo a un sistema único).

Con un sistema así, desde ya, se rompe con el mínimo de 30 años de aportes (un mínimo que es una fuente adicional de injusticias entre aportantes similares).

Respecto del empalme, hay una discusión sobre si es necesario, dado que en estos casos no habría “derechos adquiridos” hasta que no se hayan cumplido todos los requisitos, y que el acto que da la jubilación es solamente declarativo. Así sólo habría un “derecho en expectativa” que es algo muy distinto. Conceptualmente, nadie piensa “yo estudié para ser juez porque la jubilación es muy buena” o “yo cuando sea grande quiero ser monotribustista así me garantizo la mínima sin aportar un pomo”. De cualquier manera, pensamos que un empalme proporcional podría propiciar una reforma más rápida.

Lo cierto es que un pilar mínimo más un componente nocional, aun en su simpleza, resulta una parte importante de una verdadera reforma previsional. Pero para eso hay que eliminar los regímenes de excepción y rediscutir el sistema de pensiones (montos, condiciones, gatillos). Sin dudas va a haber que modificar los aportes del régimen de autónomos y el componente de aportes previsionales del monotributo (desde ya, también el componente que financia la salud) si es que no se quiere que esos aportantes reciban sólo el pilar básico. Y después quedan varios aspectos que requieren de calibración: la tasa de traspaso deseada, lo cual establece el porcentaje de prestación complementaria (proporcional) por cada año de aporte, lo cual a su vez establece el porcentaje de contribuciones y aportes (hoy en 27%) sobre el salario, y también corregir la edad de retiro en función de cálculos actuariales, entre otros.

5. Conclusión

Por último, algo sobre cuál podría ser una dinámica política. Un grupo de especialistas, queriendo empujar algo en esta línea, considera que algo así debería estar comandado por el oficialismo, tal vez como un proyecto del Ejecutivo. Creo que en este contexto tan ruidoso, para aumentar la probabilidad de un desenlace favorable en el parlamento, y evitar problemas de “si voto junto con tal bloque o el otro”, sería bueno que sea un proyecto que sea acompañado por las firmas de varios bloques. Por supuesto, en caso de que exista el convencimiento de una línea así. O sea, un sponsoreo más colegiado y menos atado a un bloque puntual. Y a diferencia de lo que se suele insinuar, para hacer un contrapunto, creo que hay que arrancar ya mismo. La moratoria cae en marzo del año que viene, y ya el gobierno adelantó que no va a haber prórroga. Hay que pedir un proyecto a los especialistas de la rama, en un mes ya va a haber un borrador, al segundo mes uno más depurado y sorteadas algunos inconvenientes, y luego el congreso puede darse un debate serio en un lapso de 4 a 6 meses-