Jubilaciones: otro punto de conflicto para La Libertad Avanza

Introducción 

La sostenibilidad y el funcionamiento del sistema previsional se viene cuestionando desde antes del triunfo electoral del presidente Javier Milei y La Libertad Avanza. Los motivos de estos cuestionamientos son variados pero pueden agruparse en tres cuestiones: la insostenibilidad en el tiempo del sistema como tal en un contexto de envejecimiento poblacional, el gasto destinado al sistema previsional incluyendo jubilaciones y pensiones no contributivas, y las diferencias y desigualdades que surgen dentro del sistema por los diversos regímenes que rigen a cada sector. Sin ir más lejos, hoy Argentina gasta alrededor del 11% de su PIB en financiar el conjunto del sistema previsional. En un contexto macroeconómico endeble, donde nuevas fuerzas políticas levantan la bandera de reducir el gasto público, el debate en torno a la gestión del sistema previsional atrae cada vez más miradas. 

Al igual que muchos de los ejes de conflicto de este gobierno, como la cultura, la política social, los subsidios, etc. en el discurso del Poder Ejecutivo pareciera que el desastre económico del país estuviera radicado en el desmesurado gasto público en jubilaciones. Esto no quiere decir que el sistema previsional como funciona hoy no cuente con falencias que deben ser abordadas, estudiadas y modificadas. En este contexto, nos proponemos analizar cuáles son dichas falencias, donde entran en conflicto los componentes del sistema, que política está implementando el Poder Ejecutivo a raíz de esto, y que incertidumbres nos llevamos a futuro.

El sistema previsional en su concepción 

La discusión por el sistema previsional no es nueva. Paradójicamente, Argentina contó con un sistema que se desarrolló rápidamente en comparación al resto de la región y había logrado un papel predominante en la política social del Estado. Sin embargo, pronto comenzó a evidenciar los puntos débiles de la estructura que se había armado, a raíz de las numerosas crisis económicas y conflictos sociales de la segunda mitad del siglo XX en el país. Esto resulta con que, por lo menos desde el retorno de la democracia, exista un amplio descontento social respecto de la falta de recursos dentro del sector público para atender el mismo. 

Con la llegada de un nuevo gobierno, en 1993, la ley 242411 reformó se creó el nuevo Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP). Esta reforma introdujo un sistema mixto, combinando prestaciones de capitalización y de reparto brindadas tanto por entes públicos como privados. Los cambios que se observaron en términos de contribuciones y prestaciones fueron variados, pero no lograron solucionar los conflictos de fondo del sistema. Con la crisis del 2001, la caja previsional volvió a ser motivo de discusión, con una población altamente vulnerable y desprotegida.

El Sistema Integral Previsional Argentino como lo conocemos hoy comenzó a estructurarse luego de la crisis. Durante los gobiernos de Nestor Kircher y Cristina Fernandez de Kirchner, se encaró una reconstrucción del sistema previsional, incorporando nuevos beneficiarios de manera masiva y potenciando un componente que había sido marginal hasta el momento: los mecanismos de moratoria y pensiones especiales. La cobertura que se logró en el periodo 2003 a 2015 es la más alta de la historia argentina en términos de seguridad social, la cual hoy alcanza al 95% de las personas mayores. Los desafíos que hoy emergen del sistema previsional se encuentran fundados, principalmente, en esta extensión sin los fondos suficientes para la sostenibilidad en el largo plazo, así como una desigualdad hacia adentro del sistema entre los diferentes regímenes que se fueron aprobando.

Como estamos ahora: puntos de conflictividad en el sistema y la asistencia social

Como se mencionó anteriormente, Argentina gasta aproximadamente 11% de su PBI en mantener la totalidad del sistema previsional, con una una de las coberturas más amplias de la región, pero inevitablemente insostenible en el largo plazo. La amplia cobertura que hoy vemos en el sistema se debe a las políticas implementadas a partir del año 2005. El mínimo para acceder a una jubilación en Argentina es en teoría de 30 años de aportes sin embargo, en un contexto de creciente informalidad laboral la cantidad de personas que no contaban con el mínimo de aportes fue aumentando en paralelo. Esto derivó en la expansión de moratorias (esto es, planes de regularización de deudas previsionales que permite a personas que no alcanzaron los años de aportes necesarios para jubilarse, completar esos años faltantes mediante el pago de cuotas), y mecanismos como la Pensión Universal para Adultos Mayores (PUAM) a partir de 2016. Las moratorias se convirtieron en el principal componente del sistema previsional, dado que la mayor parte de las personas mayores que acceden a jubilaciones lo hacen a través de moratorias (a modo de ejemplo, en 2021 del total de personas que se jubilaron, 69% fue a través de una moratoria). A su vez, con estos sistemas se logró que se expandiera la cantidad de población alcanzada por el sistema previsional, pasando del 70% de la población de adultos mayores en 2006 al 90% en 2012, números descomunalmente altos en comparación con otros países y que se mantienen al día de hoy. 

A esta diferenciación se le suman los regímenes específicos que componen el sistema previsional, y que han ido aumentando a lo largo de los años respondiendo a demandas de sectores específicos. Actualmente el número de regímenes diferenciales, cada uno con sus reglas propias, llega a 177. Estos mecanismos de excepción, que en realidad pasan a ser la norma, establecen desigualdades profundas hacia adentro del sistema, premiando a algunos sectores y perjudicando a otros. El 40% de los beneficios del sistema se paga en regímenes de excepción, donde los haberes están alrededor de 85% más alto que el régimen de jubilaciones. Cabe destacar a su vez, la cada vez más notoria cuestión de género en el sistema previsional, dado que más de 150.000 mujeres que llegan a la edad jubilatoria no cuentan con los 30 años mínimos de aportes, por características de desigualdad en el mercado de trabajo, y proporcionalmente más pasan al sistema de moratorias que a una jubilación general.

Cual es la propuesta de la gestión actual 

Ahora bien, el Poder Ejecutivo ya ha mencionado varias de sus propuestas en torno al sistema previsional, incorporados dentro de la Ley Bases que envió al Congreso. Como cambio radical al sistema actual el Gobierno propuso la eliminación de la moratoria previsional (eliminando la ley 27.705 sancionada durante el Gobierno de Alberto Fernandez y que establece las condiciones actuales de las moratorias), el mecanismo que, como ya se observó, ocupa la mayor parte del sistema previsional en un contexto de alta informalidad laboral. Como contrapropuesta a las mismas, propone un sistema denominado Prestación de Retiro Proporcional, donde los beneficiarios que no contaran con el número mínimo de años de aporte cobrarán un 80% del haber mínimo, dejando a decisión del ejecutivo la reglamentación de las condiciones para poder acceder a dicho sistema. El sistema proponia una estructura notoriamente similar a lo que hoy ya existe con la PUAM. Este capítulo, que luego fue eliminado durante el debate en el Senado, quedó excluido del texto final de la ley. 

El dictamen presentado por Evolución contempló un esquema similar a la Prestación de Retiro Proporcional, considerando que es necesario para la sostenibilidad en el largo plazo del sistema la modificación de la estructura de las moratorias. El esquema de proporcionalidad presenta un ajuste de la Prestación Básica Universal en función de los años aportados sobre un total de 30 años, tratando de evitar mayores inequidades en el sistema, contemplando la compatibilidad entre la percepción de la PRP y una pensión. A su vez, se busca abordar la cuestión de inequidad de género eliminando la edad mínima jubilatoria de la PUAM a los 60 años para mujeres e incluyendo la posibilidad de que se computen años extra por hijos, entendiendo que, como ya se mencionó, las mujeres son marcadamente más afectadas dentro de un mercado laboral inestable e informal. 

Si bien la nueva ley bases ya sancionada por la Cámara de Diputados no incluye esta primera propuesta del Ejecutivo, el presidente Javier Milei, ya manifestó su voluntad de avanzar en conjunto con una reforma laboral y previsional durante su mandato, con el objetivo final de llegar  un sistema equilibrado de financiamiento que incluya tanto la regularización del empleo formal como el sistema de jubilaciones. A su vez, ya se fueron trabajando en ambas cámaras diferentes proyectos que tocan directamente la cuestión previsional.

Esta propuesta viene aparejada de una reducción anual real, de todas las prestaciones sociales en general y de las jubilaciones en particular, en el gasto público. En cuanto a la gestión del sistema de jubilaciones en los primeros seis meses de mandato, observamos una reducción del 26% anual real de jubilaciones y pensiones contributivas, así como también una reducción anual real del 25% para asignaciones familiares. 

Conclusiones e incertidumbres

El debate por la Ley Bases acentuó dos posturas: por un lado, dejó en claro cuál es la propuesta ejecutiva para solucionar la cuestión previsional en Argentina; por otro, enfrentó la oposición a dicho sistema en el Senado por diferentes facciones políticas. De base, esto lleva a que el Gobierno tendrá que negociar su postura en cuanto a la eliminación de las moratorias. 

Queda en cuestionamiento, por otro lado, cómo es que se verán las consecuencias sociales y económicas de un sector de la población ya de por sí vulnerable que ha ingresado en su mayoría por moratoria al sistema.