Relatoría Inversión social en Argentina. Mitos, realidades e innovación.

Relatoría Inversión social en Argentina. Mitos, realidades e innovación.

En la Argentina se ha consolidado una vasta red de inversión social. Desde 2002, esta no ha sino crecido. Su contracara, contra intuitivamente, es el aumento de la pobreza. Es que las políticas sociales, esto es, la inversión en asignaciones, pensiones, becas, subsidios o planes cubren cada vez más sectores de la sociedad, sirviendo como un colchón para no caer en la marginalidad extrema, pero no evita el crecimiento de la pobreza. Por eso, pensar un Estado eficaz para el Siglo XXI, que promueva el desarrollo y bienestar, requiere de sofisticar la mirada que tuvimos hasta ahora. Y reformas, tanto en la visión como en la ejecución de los programas de ayuda social.

Mariana Colotta. Ex decana de la Facultad de Ciencias Sociales USAL, actualmente Directora de la Escuela de Trabajo Social USAL. Doctora en Ciencia Política y en Ciencias de la Educación (USAL), Post Doctorado en DDHH en Universidad Mediterranea Reggio Calabria. Especialista en género. Consultora en proyectos del PNUD. Cuenta con publicaciones sobre educación superior y liderazgos con perspectiva de género.

Primero vamos a enmarcarnos en los datos empíricos de lo que rodea a la política social: 

• En mayo de 2024, la incidencia de pobreza alcanzó el 41,7% de la población total. En el grupo de hasta 14 años, la pobreza es del 58,4%.

• La incidencia de la indigencia es casi del 12%, según la canasta básica total, lo cual define la línea de pobreza.

• Para evitar la pobreza, un hogar de cuatro personas (dos padres y dos hijos) necesitaría un ingreso de 173,385 pesos.

Ahora bien, qué tendencias encontramos hoy. A lo largo de los últimos 20 años, la cobertura social se ha ampliado, pero de manera menos profunda. Aumenta la cantidad de beneficiarios y el dinero destinado, pero la profundidad de la cobertura es menor. Por su parte, hay un desbalance en las políticas de difusión del trabajo formal y en la inversión en cooperativas, por ejemplo, los montos reales de las becas Progresar han disminuido en los últimos años. Pero también observamos algunos cambios en la inversión social y a qué se destina. En 2009, se invertía 7,24 veces más en adultos mayores que en niños pobres. Tras la pandemia, esta proporción ha cambiado significativamente. En el gobierno actual, se observa una reducción real en la inversión social comparada con administraciones anteriores, y aunque ha habido un descenso en la inversión social acumulada, falta redirigir estos recursos hacia el empleo formal.

Hoy debe debatirse la tensión entre la política económica y social. Es crucial definir el modelo de sociedad y la equidad como base de la política de inversión social. Asimismo, es necesario replantear y redefinir el rol del Estado en el desarrollo humano y la protección social, considerando las transiciones demográficas y los ciclos de vida. Hoy el mercado laboral para los jóvenes requiere innovación, tecnología, y competencias específicas, al mismo tiempo que los jóvenes enfrentan los desafíos de la informalidad laboral. 

En cuanto a lo que está realizando esta administración, la conformación del Ministerio de Capital Humano puede ser una oportunidad, qué significa este ministerio y qué competencias puede tener, pero enfrenta problemas y complejidades. El Estado muestra una capacidad operativa limitada y falta de una visión multidimensional. Hoy no hay apoyo a la intermediación de organizaciones sociales, esencial para abordar la complejidad de los problemas actuales. Una propuesta que puede elaborarse es una gestión asociada a través de asociaciones civiles, sectores productivos y universidades, con una mirada integral de la protección social. Por otro lado, hay que poder enfocar la inversión en las necesidades específicas de poblaciones como discapacitados, migrantes, y pueblos originarios, y considerar la territorialidad y los recortes entre lo rural y lo urbano. Finalmente, necesitamos que el Estado empiece a proponer políticas específicas para el empleo juvenil y la distribución del gasto social.

Daniel Nieto Mitchel. Licenciado en Economía, UBA. Especialista en Políticas Sociales, London School of Economics. Profesor Regular, FCE-UBA. Subsecretario de Desarrollo Inclusivo (2019-2023). Director Nacional del Instituto Nacional de Estadística y Censos (2015-2019).

Quiero analizar los cinco o seis principales programas mencionados en el documento para identificar sus deficiencias en diseño o rediseño. 

Ampliación del Sistema de Protección Social
La expansión del sistema de protección social era inevitable en nuestro país. Lo que se debilitó en los años 80 y 90 resultó en que las personas alternen entre el mercado formal e informal. Este diagnóstico trasciende la coyuntura económica actual de ajuste fuerte y se evidenció también en etapas de crecimiento económico. Sin embargo, la manera en que se produjo esa ampliación trajo consecuencias. La ampliación inicial en 2006, que comenzó con los adultos mayores, imprimió un sesgo etario y se pospuso deliberadamente la decisión de dar un ingreso universal a la infancia, condicionando así la ampliación presupuestaria y de beneficiarios. Incluyendo a estas personas en el sistema no contributivo, se generaron situaciones de doble beneficio. Hoy el sistema previsional es menos solvente y se produce una dualidad donde todos se consideran acreedores sin saber quién les debe el dinero. Esto debería abordarse con una discusión específica del sistema previsional, el funcionamiento de las moratorias y mecanismos como la PUAM.

Asignación Universal por Hijo (AUH)
Curiosamente, este componente asistencial del gobierno de Milei no solo no fue recortado, sino que mejoró en términos presupuestarios reales. Tal vez en la emergencia esto sea adecuado, ya que tendremos una AUH con mejor capacidad de compra, pero también un aumento de la indigencia. A medida que la asignación de los trabajadores formales se desfasen con la AUH, veremos una inequidad inversa, donde las personas con un trabajo informal compiten con los ingresos de los trabajadores formales en los estratos más bajos. Debemos observar las contraprestaciones requeridas a cambio de la AUH. Los beneficiarios de la AUH cobran menos y reciben pagos anuales con certificados, mientras que las asignaciones familiares no exigen nada. 

Pensiones por Invalidez
Existe controversia en torno a la falta de transparencia y clientelismo en las pensiones por invalidez. Según el INDEC, el 10% de la población declara alguna discapacidad. Aunque se puedan realizar auditorías y recortes, no se puede volver a los niveles de pensiones de la década de 1990. Aumentar la cantidad de pensiones fue una medida acertada.

Programas de Cooperativas
La discusión principal radica en las asignaciones económicas para la población con dificultades para insertarse en el mercado laboral, iniciadas con el “Potenciar Trabajo”. No se puede generar empleo forzoso a través de programas sociales. Debemos eliminar la idea de planes laborales con contraprestación forzosa. En su lugar, se debería hablar de empleabilidad. Si la sociedad está dispuesta a apoyar con ingresos públicos a personas en edad de trabajar con insuficiencia de ingresos, es necesario hablar de magnitudes como el IFE, no como "Potenciar Trabajo". Si se quiere que las personas realicen algo a cambio, no puede ser empleo a través de terceros, sino programas de empleabilidad, educación formal, cursos de formación, etc. Esto debe rediscutirse en estos términos. No se solucionará "Potenciar Trabajo" solo con auditorías.

Aldo Isuani. Profesor de “Políticas Sociales” en la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés (UdeSA). Licenciado en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Nacional de Cuyo (UNCuyo), magíster en Ciencia Política de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO, Chile) y doctor en Ciencia Política por la Universidad de Pittsburgh.

En primer lugar, hablaré sobre el contexto en el que se desarrolló la política social en Argentina y el mundo. Nos encontramos ante una nueva cuestión social. A finales del siglo XIX y comienzos del XX, en Europa, la cuestión social estaba marcada por los procesos revolucionarios y el surgimiento de movimientos sociales socialistas y anarquistas. Hoy, la nueva cuestión social es la exclusión, que combina desempleo, precarización, desigualdad y pobreza. Marx y Engels hablaban de un "ejército industrial de reserva", donde en tiempos de depresión, los trabajadores despedidos esperaban empleos, formando una masa fácilmente sustituible debido a la simplicidad y baja cualificación del trabajo. Actualmente, el desarrollo económico se impulsa por actividades con un alto componente de conocimiento, lo que hace la sustitución menos viable y crea una población excedente que no puede acceder al mercado laboral moderno. Esto genera una nueva conflictividad social y desintegración. 

Revisando el gasto estatal en políticas sociales, podemos ver que Argentina se ha convertido en un Estado de bienestar. La política social abarca políticas asistenciales, seguridad social y servicios ciudadanos financiados con recursos públicos y gratuitos. El gasto contributivo ha sido la mayor parte del gasto desde 1980. Los gastos en salud y educación pública representan un tercio del total, mientras que los gastos asistenciales alcanzaron el 6% en 2020. En 2021, programas como AUH, asignaciones familiares y Potenciar Trabajo consumieron el 2,4% del PBI, con Potenciar Trabajo representando solo el 0.5%. Para una población con un 50% en situación de pobreza, estos programas son insuficientes.

Según datos de la gestión Macri, la mitad de los beneficiarios de Potenciar Trabajo no completaron la secundaria, y solo un tercio la terminó. Tener secundaria completa no asegura mucho, pero no tenerla garantiza la exclusión. De los beneficiarios, el 18% estaban desocupados, la mitad trabajaba en otra cosa y el 30% eran inactivos. No hay salida sin desarrollo económico y un replanteamiento de la política social global.

Ahora, qué propuestas pueden considerarse para este contexto. Es crucial crear un registro nacional de desempleo donde las personas puedan inscribirse como desempleadas y disponibles para trabajar. Ofrecer empleo es esencial para cambiar esta condición, especialmente considerando que muchos no han terminado la secundaria. Argentina cuenta con una red escolar y de docentes amplia que puede aprovecharse. También es necesario crear un registro de organizaciones capaces de generar trabajo y proyectos, que certifique su capacidad para manejar y crear proyectos de empleo. Finalmente, la gestión debe ser articulada entre provincias y municipios, ya que ningún nivel de gobierno puede hacerlo solo. El país necesita innovar y no puede lograrlo con gobiernos enfocados en el corto plazo o soluciones que no consideren a la gente.

Mira el evento completo en youtube: https://youtu.be/yELodo6iS0I