Redefiniendo el Estado para el Siglo XXI Sistema previsional. Debates y reformas para su sostenibilidad

Redefiniendo el Estado para el Siglo XXI

Sistema previsional. Debates y reformas para su sostenibilidad

Introducción

La sostenibilidad y el funcionamiento del sistema previsional se viene cuestionando desde antes del triunfo electoral del presidente Javier Milei y La Libertad Avanza. Los motivos de estos cuestionamientos son variados pero pueden agruparse en tres cuestiones: la insostenibilidad en el tiempo del sistema como tal en un contexto de envejecimiento poblacional, el gasto destinado al sistema previsional incluyendo jubilaciones y pensiones no contributivas, y las diferencias y desigualdades que surgen dentro del sistema por los diversos regímenes que rigen a cada sector. Sin ir más lejos, hoy Argentina gasta alrededor del 11% de su PIB en financiar el conjunto del sistema previsional. En un contexto macroeconómico endeble, donde nuevas fuerzas políticas levantan la bandera de reducir el gasto público, el debate en torno a la gestión del sistema previsional atrae cada vez más miradas. 

Llevamos a cabo un nuevo conversatorio dentro del programa Redefiniendo el Estado para el Siglo XXI, organizado entre la Fundación Argentina Porvenir y el Instituto Moisés Lebensohn. Contamos con la exposición de 3 expertos en la temática, en donde debatimos diferentes problemáticas del sistema previsional y qué expectativas podemos tener en el contexto actual. 

Mirá el video completo del conversatorio en el siguiente link: https://youtu.be/OqxQlNs9vcU

Exposiciones

Gabriela Brouwer de Koning. Abogada y Lic. en Ciencia Política. Diputada Nacional por Córdoba. Presidenta de la comisión de previsión y seguridad social.

Para entender de qué estamos hablando, este es un sistema bastante complejo y muy fragmentado. Tenemos el sistema integrado previsional argentino (SIPA), cajas no transferidas, 7 regímenes especiales, cajas de profesionales, 177 regímenes no preferenciales, sumado a esquemas con leyes propias. Estos regímenes generan desigualdades hacia adentro del sistema. Entonces, podríamos decir que estamos frente a un sistema injusto. Esto no es nuevo, sino que se arrastra de hace muchos años, y que mostró un cambio notorio con el cambio del sistema privado al manejo público del mismo. Es un sistema colectivo y en cierta forma de sostén, donde se intenta asegurar un riesgo, ante la vejez y/o invalidez. 

Todos los regímenes diferentes generan dificultades en el financiamiento y empiezan a tener dificultades en el largo plazo. Esta insostenibilidad es el producto de muchos gobiernos, desde el inicio de las moratorias, la modificación de la movilidad. Hay una tendencia a utilizar este sistema como “reparador” de ciertas cuentas y no hay una visión integral para darle una verdadera solución. En este contexto, el sistema previsional representa un gran gasto dentro del Estado, particularmente a partir de 2005 con el sistema de moratorias, que son un parche, no remedios integradores. Puede haber otras soluciones, que le den un beneficio a quienes no han podido aportar en el tiempo pero que no sean tan perjudiciales para el financiamiento del sistema. Hoy en día, la mayor parte de las personas que se han podido jubilar lo hicieron a través de moratorias, y esto demarca un gran problema de informalidad laboral. Esto ha generado problemas fiscales.

Tenemos este sistema totalmente desajustado, con un gran gasto por parte del Estado, y aparece un nuevo gobierno en donde en los primeros 3 meses le quita la mitad del poder adquisitivo a los jubilados. Aquí ya tenemos una situación en que quedaron los haberes jubilatorios que no llegan a la canasta básica. Estamos en una verdadera crisis humanitaria, sabiendo que más de la mitad de los jubilados del sistema argentino cuentan con una jubilación mínima.

Cuando comienzo a trabajar como presidenta de la Comisión de Previsión y Seguridad Social decidimos inmediatamente darle prioridad a esta cuestión, buscando recomponer el ingreso de los jubilados porque es una cuestión de equidad, justicia social y sensibilidad humana. Comenzamos con el debate en la Comisión con 17 proyectos presentados, mientras que el Poder Ejecutivo emite el DNU con la propuesta de que la fórmula de movilidad jubilatoria incorporara el índice de precios al consumidor. Pero observamos que esta modificación no era suficiente para tener en cuenta todas las variables que están afectando al sistema previsional. Entonces, nos proponemos que hay que trabajar sobre este DNU, subsanar sus errores, para poder tener una fórmula de movilidad jubilatoria que brinde seguridad jurídica. 

Tenemos entonces dos debates. En primer lugar, la cuestión del “déficit fiscal 0” necesario, porque el Estado ya no puede gastar más de lo que le ingresa, pero este déficit 0 se puede buscar de diferentes maneras y en diferentes partidas. Hay que decidir cómo lograr este déficit, que este Gobierno lo logra ajustando principalmente el sistema previsional. Este Gobierno venía con la propuesta de dar grandes cambios al sistema, de ajustar el gasto de la “casta política”, pero en los hechos observamos que no se propuso algo innovador para subsanar este problema a largo plazo. Solo se han hecho medidas para intentar ajustar el gasto, sin diferenciar a quiénes se están involucrando, ni quiénes son los destinatarios de este gasto. Luego tenemos el debate en comisión sobre el dictamen que se presentó, con todos los aportes que se hicieron en la Comisión. Después de que trabajamos tanto en la Comisión, vemos que el único salvataje que está teniendo el gobierno es vetar la ley, cuando en realidad se está perdiendo una oportunidad clave para poder trabajar en un cambio profundo del sistema. 

Empezamos a buscar alternativas para poder buscar, según los reportes de la Oficina de Presupuesto del Congreso, para poder reducir el gasto estatal por fuera del sistema previsional, y observamos que hay numerosas partidas, exenciones a empresas, tributarias, que no tienen una revisión. Por lo pronto, queremos demostrar que existen alternativas para poder reducir el gasto. Si queremos lograr el déficit fiscal 0 la realidad es que todos debemos hacer un esfuerzo, lo que nosotros planteamos es que este esfuerzo lo haga en su mayoría el sector de la sociedad que puede hacerlo. 

Es un régimen complejo, hay que abordarlo y estamos en disposición de hacerlo. Estamos queriendo dar una solución a un problema de larga data, queriendo darle seguridad a los jubilados y que tenga sostenimiento jurídico. Por otro lado, tenemos que mirar hacia adentro del sistema las desigualdades que está generando y trabajar en reordenarlo.

Ignacio Apella.  Lic. en Economía (UBA) y Mg. en Economía de la misma casa de estudio. Es economista para Protección Social dentro del Banco Mundial. Cuenta con diversas publicaciones en revistas nacionales e internacionales y es profesor de la Universidad de Buenos Aires.

Es difícil encarar una discusión de estas características dado el contexto de coyuntura que hoy observamos, si se busca pensar a largo plazo en el sistema. Más allá de la ley de movilidad y de las consecuencias que ello tenga, hoy es el sistema y sus subsistemas que poseen una serie de complicaciones estructurales. 

El sistema de pensiones es uno de los principales instrumentos contra la incidencia de la pobreza en la vejez. El contrato social que el país tiene valida ese sistema como tal. Ahora bien, qué problemas tiene y vale la pena revisar. En primer lugar, el sistema está pensado para un mercado laboral completamente formal y contributivo, donde se sale del mercado laboral con una vida contributiva completa. Esto dista de la realidad, en donde vemos un alto grado de informalidad laboral, y hace que el sistema requiera constantemente parches. Además, los trabajadores entran y salen del mercado formal de trabajo constantemente. 50% de los trabajadores, al llegar a los 65 años cotizan alrededor de 11 años de aportes, un 33% entre 11 y 29 años, y 11% por lo menos 30. Sin embargo, el sistema trata a todos los trabajadores que no llegan a los 30 años de aportes por igual. Las moratorias corrigen un poco eso pero no dejan de ser desiguales. Por otro lado, el sistema es super inequitativo a través de la fragmentación que tiene, generando reglas y generosidades distintas. Al mismo tiempo, hay una inequidad horizontal dentro del sistema. La discusión para abordar una reforma estructural del sistema tiene que ser esta: la inequidad del mismo y cómo corregirlo. 

En paralelo, tenemos la cuestión de la sostenibilidad del gasto. Vemos cómo ha fluctuado el gasto del sistema previsional como causa de los distintos shocks de política pública, pero no es una variación del gasto producto de la tendencia del sistema en sí mismo. Esto se pone difícil en el largo plazo a causa del crecimiento poblacional, si dejamos el sistema como está, la demografía empuja al sistema a un mayor gasto. 

Un esquema más equitativo debería contemplar por un lado un ingreso base de protección para todos los adultos mayores. Adicionalmente, un beneficio proporcional que implica tener en consideración la cantidad de años de aporte durante toda la vida laboral y el monto del aporte. Se podría discutir un esquema de cuentas nacionales, que se utiliza en varios países. Este plan contempla las diferencias horizontales que hoy vemos en el sistema y la cuestión de expectativa de vida. Por otro lado, debemos conversar la cuestión de la fragmentación, dado que en tal reforma no existe mucho márgen para regímenes especiales. En este contexto demográfico, lo que estas propuestas logran es contener el gasto, no disminuirlo. 

Rafael Rofman. Lic. en Economía (FCE-UBA). Mg. en Demografía Social de la Universidad Nacional de Luján. PhD. en Demografía de la Universidad de California, Berkeley (Estados Unidos).  Investigador principal de Protección Social en CIPPEC.

Este es un tema complejo de debatir en un escenario en el cual todo lo que se haga bien se verá en resultados dentro de 30 años, y todo lo que se hace mal, se ven consecuencias dentro de 1 semana. En este escenario es muy complejo dentro de la política tomar decisiones, teniendo que satisfacer demandas, responder a presiones y generar equilibrios. 

El sistema previsional es bastante particular porque tiene algunas cosas muy positivas, por ejemplo la amplia cobertura, pero tiene en contra tres cosas que lo hacen muy llamativo: es muy caro, muy ineficiente y muy injusto. Es muy caro para lo que brinda, teniendo en cuenta el envejecimiento poblacional. Argentina gasta como si fuera una población sumamente envejecida, alrededor del 11%, que es demasiado para una sociedad con la edad promedio de Argentina. Esta cuestión es importante para entender que hay un problema en el gasto, no en el déficit, y va más allá de cuánto presupuesto hay para financiarlo. Por su parte, es muy ineficiente, con todo lo que se gasta se hace poco. Hay mucha gente menor de 65 años que cobra una jubilación, están aquellos que cobran un beneficio, y a su vez todos los regímenes específicos de las industrias más diversas. Esto es lo que hace que se gaste mucho más dinero que el que se podría gastar dando un beneficio equitativo a todos los que están dentro del sistema. Finalmente, es injusto, porque personas con historias laborales similares cobran de manera muy diferenciada. 

Sumado a esto, estamos en un contexto donde aproximadamente la mitad de las personas están en un trabajo informal y va fluctuando a lo largo del sistema. Aproximadamente el 25% llega con los 30 años de aportes cumplidos. La estrategia que hasta ahora hemos tenido en Argentina para subsanar esta informalidad son las moratorias, que son un parche sin resolver la cuestión de fondo. Este “parche” cumple casi 20 años. Con esto se logra la cobertura casi universal pero es desigual e injusta. Hay que implementar reformas integrales, con mecanismos que incluyan y al mismo tiempo reconozcan a quienes han aportado más y por más tiempo. No se puede seguir diciendo que cuando se debate la movilidad previsional se están haciendo reformas previsionales. No es una reforma previsional, porque el sistema de fondo sigue siendo el mismo. 

En este contexto hay algunas buenas noticias. En primer lugar es que como tenemos un sistema que es muy deficiente hay mucho margen para ganar eficiencia y generar recursos. Se debe pensar una reforma integral que gaste menos y que al mismo tiempo mejore la condición del 70% de la cobertura del sistema en el largo plazo. También, tenemos un gobierno que no parece estar interesado en parches. En medio del caos y las contradicciones, no parece buscar soluciones de corto plazo sino que, por lo menos discursivamente, busca reformas de fondo (podemos discutir el modo y qué reformas). Hay un arco político que parece tener un poco más de consenso en las cuestiones de ajustes de movilidad, cuestiones que han sido grandes discusiones en otros años. 

Hay cosas que debemos tener claras que no son aceptables para una discusión de medio/largo plazo y una reforma de fondo. Primero, argumentar que el problema son los jubilados que entraron por moratoria, es verdad que son un problema pero hay que reemplazarlo por otro sistema, no se puede eliminar de lleno esta política. Segundo, la solución no puede ser buscar excepciones, porque comienzan contradicciones y enredos entre los distintos sistemas específicos. Tenemos que debatir estas cuestiones si queremos mantener un sistema con una cobertura casi universal en el largo plazo.